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一、案例背景

全面推行村级组织负责人“一肩挑”政策是贯彻落实党的十九大精神、加强基层党组织的领导权威与领导核心地位的重要举措。与此同时，“一肩挑”之后带头人责任更大，能力素质要求更高，由于改变村组织书记、村委会主任互相监督的格局，一旦监督作用发挥不充分，很容易产生“一肩挑”人员独断专权、滥用职权的现象，甚至出现“一言堂”“家长制”的问题，影响农村长期稳定。对此，增城区主动适应“一肩挑”后农村治理新形势新要求，实事求是、守正创新，从谁来挑、挑得好、挑得动、规范挑四点切入，落实针对性措施，全区“一肩挑”比例实现100%，进一步夯实农村基层组织堡垒。

二、主要做法

（一）聚焦“谁来挑”，选优配强头雁队伍。一是守好第一道入口关。立足选出让组织信任、群众放心的能人，通过“四看四听”（看政治立场、看发展能力、看群众基础、看工作作风和听挂村部门意见、听群众呼声、听党员声音、听村内各类组织建言），选优配强全区285个村“两委”班子成员1963名，其中从党员带富能手、产业带头人、熟悉乡村振兴等群体中选配村党组织书记92人。二是看准队伍需求改善结构。针对年龄老化、学历偏低、能力不强、女性偏少等问题，从返乡高校毕业生、退役军人、乡土人才等群体中选拔村级后备干部2121名。对培养成熟、符合条件的后备干部直接到疫情防控、征地拆迁、乡村振兴等一线进行培养，破解村“两委”后备干部储备不足的问题。换届后，全区大专以上学历村党组织书记占比84.6%，较上届提升44.5百分点；村党组织书记平均年龄44.98岁，比上届减少4.24岁；35岁以下村书记36人，上一届12人，是上一届的3倍；女性村党组织书记、村委会主任37人，人数在广州市排名第一，头雁队伍的学历、年龄和性别结构得到明显优化提升。三是紧跟形势提高履职能力。开展千名基层“两委”人员集中轮训，重点围绕党建引领乡村振兴、织密织牢组织体系、基层社会治理等进行专项培训。实施“提素质、强本领”工程，组织村党组织书记“走出去”开阔视野，先后到浙江等地区学习，连续10年实施“羊城村官上大学”工程，累计投入1481.7万元，资助4759名村“两委”干部参加学历提升，报读人数居广州市各区前列。

（二）聚焦“挑得好”，推进村级班子规范高效运行。一是全力提升村党组织战斗力。选派32名优秀干部担任重点村第一书记，安排60名选调生到村任职，参与乡村振兴、基层治理、产业发展、项目推进等一线工作；在农村地区全覆盖建立2916个网格党支部、2096个网格党小组，划定党员责任区16262个，不断织密织牢基层组织体系，有效提升村庄精细化治理水平。“一肩挑”后，村级班子战斗力明显提升，经受住乡村振兴、疫情防控、防洪抗洪等重大考验。二是健全民主决策机制。制定“四议两公开”实施方案，细化“必须议”重大事项22项，涵盖发展规划、集体资产处置、财务收支、项目建设等与群众利益密切相关的方方面面；规范议事决策“四项程序”，坚持党组织对议事决策的全面领导，坚持决议公开和实施结果公开，保障群众知情权；强化监督考核，按季度检查每条村“四议两公开”实施情况。2021年以来，全区村级重大事项“四议两公开”通过事项3258项，落实3028项，落实率92.94%。三是大力推进“三务公开”。深化推进农村党务、村务、财务公开，明确必须公开事项38项，定期对公开情况进行检查，确保公开落到实处；制定农村集体财务管理办法和农村集体资产交易管理实施细则，建立健全村组账、财由镇街“双代管”管理机制；金融机构放款关键环节需镇街盖章，将事后监督转变为事前监管；进一步完善农村集体财务管理、资产交易制度，实行集体资产“阳光交易”。

（三）聚焦“挑得动”，增强头雁队伍内生动力。一是强化正向激励。2019年以来从符合条件的村党组织书记、第一书记、驻村工作队员中专项招录公务员2名、事业编制人员5名、选拔镇领导班子5名，当选区级“两代表一委员”93名，有效激励村党组织书记担当作为；举办“头雁争先”擂台赛，组织全区285名村党组织书记围绕年度工作亮成绩、述得失、谋发展，综合运用报刊、电视、网络等媒体对优秀典型案例进行宣传报道，形成比学赶超、互促互进、共同提高的浓厚氛围。二是加强关心关爱。大幅提高村干部任职补贴，其中村党组织书记综合收入由每月3000提高到7600元，村“两委”干部其他成员综合收入由每月2100提高到5700元；村干部在职期间参加城镇职工社会养老保险或新型农村社会养老保险的，由财政给予每人每月160元养老保险补贴；健全区、镇（街）两级书记定期与村党组织书记谈心谈话、谈话提醒，及时纠正村党组织书记在项目建设、服务群众等方面苗头性、倾向性问题，使其想干事、不出事。三是完善离任保障机制。选聘具有服务群众意愿的离任村干部从事乡村振兴顾问、乡村调解员等工作，充分发挥对年轻村干部的“帮扶带”作用；制定《正常离任村干部生活补助办法》，对年满60岁的男性村干部、55岁的女性村干部按月发放生活补贴。

（四）聚焦“规范挑”，从严加强村“两委”干部监督管理。一是“靶向聚焦”化解“一肩挑”后权力集中问题。进一步完善由石滩镇下围村首先实行的党组织领导下的“民主商议、一事一议”治理机制，推动285个行政村实现村民议事厅全覆盖，健全村级议事决策机制，通过民主协商推动解决财务收支、土地分配、房屋出租、工程发包等农村重大事项和历史遗留问题4739宗；制定村基层组织成员职责清单、村级“小微”事项清单、村党组织书记风险清单80项，建立村级监察站，把村“一把手”列为重点监督对象，推动厘权清单化、用权规范化、监权公开化。二是“铁腕监督”破解“一肩挑”后监管乏力问题。建立健全村党组织书记公开承诺、后备干部队伍建设、村干部教育培训、村干部人选资格审查、三资管理等20余项监督机制，构建区、镇、村等多层级监督管理体系；从区级层面把牢人选储备、任职资格、政治审查、出国（境）、离任村干部补贴发放资格等关口，压紧压实镇（街）属地管理责任，健全村级监督机制，广泛开展群众监督。三是“建章立制”防范“一肩挑”后乱为滥为问题。制定《增城区农村基层干部履职尽责监督管理若干意见（试行）》，明确重点监督的情形，包括村干部参与“两违”、违反“三资”管理规定以及不作为、慢作为、乱作为等4大类问题、21种情形，提出组织处理、党纪政纪处分、追究法律责任等8个方面的监督和责任追究措施；将农村基层党组织书记因私出国（境）管理，纳入区级组织部门监管范围。

三、主要成效

增城区实行“一肩挑”后，村党组织书记的素质能力普遍得到提高，带动村“两委”干部在疫情防控、乡村振兴、基层治理等重点工作中尽职尽责、苦干实干。村级班子在监督下规范高效运行，服务意识、服务水平明显提高，党员和群众对村级班子的满意度不断提升。农村党组织战斗堡垒更加牢固，在乡村振兴中充分发挥示范引领作用，推动乡村振兴不断出新出彩，2021年农民人均可支配收入3.17万元，增长10.9%，增速排名全市第一，比2015年翻一番。连续三年位列广东省乡村振兴实绩考核珠三角片区第一名，获批为全国首批“农业现代化示范区”，广东省“率先实现农业农村现代化试点县”“全国村庄清洁行动先进县”，29个村被评为省级以上“一村一品”专业村、23个村被评为省级以上“乡村治理示范村”、285个行政村均获评为省级“民主法治村”。

四、探讨启示

（一）实行“一肩挑”要选好配强头雁队伍。“一肩挑”对村党组织书记能力水平要求更高，既要懂党建工作，也要掌握市场经济、基层治理等方面技能知识。因此，要严把“一肩挑”人选的入口关，把政治标准放在首位，从政治素质高、敢担当、能带富、善治理、口碑好的优秀人才中物色合适人选，同时加强“一肩挑”人员的政治教育、廉政教育和能力培训，建立区级重点轮训、镇街党校兜底培训机制，增强“一肩挑”人员政治意识、纪律意识和适岗履职能力，做到能胜任、干得好。

（二）实行“一肩挑”要完善激励监督机制。“一肩挑”后，更多职责、任务、压力集中在村党组织书记身上，容易引起消极心态。通过增加基层补贴、绩效奖励，打通村党组织书记进入事业编制和乡镇领导干部队伍的上升渠道，能有效激发担当作为、干事创业热情。加强正向激励的同时，还应完善对“一肩挑”人员的监督体系，强化负面约束，如建立村级监察站、实行“四议两公开”、落实“三务公开”，加大对村级决策的监督力度。

（三）实行“一肩挑”要加强后备力量培育。农村地区基层党组织力量普遍较薄弱、后备骨干力量不足，与乡村振兴的目标之间还存有差距，需要拓宽村级后备力量选拔的范围，吸纳本村致富能人、返乡创业、经商务工、青年农民等群体进入村级后备干部队伍当中，采取导师带徒培养、镇街跟班锻炼、报读“羊城村官上大学”工程等方式，培养建立起一支数量充足、结构合理、素质优良的村级后备干部队伍。